DER STAAT | NEW ECONOMY SHORT CUT

Muss die Schuldenbremse reformiert werden?

8.09.2021

ORT

Zoom

SPRACHE

Deutsch

Während der Corona Krise mit ihren enormen Finanzierungsanforderungen hat der Bund die Schuldenbremse bis mindestens 2022 ausgesetzt. Wann und in welcher Form man nach der Krise zur Schuldenbremse zurückkehren sollte, darüber sind sich die Parteien ebenso wie die Wissenschaft uneinig.

Die Grünen argumentieren in ihrem Wahlprogramm für eine Reform der Schuldenbremse. Dabei soll die Schuldenbremse für konsumtive Ausgaben erhalten bleiben, nötigen Zukunftsinvestitionen aber mehr Spielraum in Höhe der Netto-Investitionen verschafft werden. Doch wie sinnvoll ist dieses Vorhaben aus ökonomischer Sicht? Wird dadurch die finanzpolitische Flexibilität zu sehr eingeschränkt? Oder geht der Vorschlag im Gegenteil nicht weit genug, um wichtige Investitionen, zum Beispiel in Infrastruktur und Klimaschutz, zu finanzieren? Darüber haben wir mit Anja Hajduk, der Vize-Fraktionschefin der Grünen, und Philippa Sigl-Glöckner, Direktorin beim Dezernat Zukunft. gesprochen.

Der Beitrag ist Teil unserer New Economy Short Cut Reihe zur Bundestagswahl, bei der wir prominente Kandidaten und Kandidatinnen zur Wahl in den Bundestag einladen, die Versprechen ihrer Partei im Hinblick auf die großen ökonomischen Fragen unserer Zeit mit uns zu diskutieren. Weitere Diskutanten sind Norbert Walter-Borjans (SPD), Christian Dürr (FDP) und Caren Lay (Die Linke).

Anja Hadjuk erklärte, dass ihre Partei eine Reform der Schuldenbremse klar befürwortet. Diese sei nötig, um den Investitionsstau in Deutschland angesichts großer Zukunftsprobleme wie Klimawandel und Digitalisierung anzugehen. Daher seien einige Ökonomen der Ansicht, dass die Schuldenbremse nicht mehr zeitgemäß sei. Die öffentliche Investitionsquote von 2,5% vom BIP sei im internationalen Vergleich sehr niedrig. In dieses Bild passe auch das kürzlich gemeinsam von BDI und DGB beauftragte Gutachten, das einen Investitionsbedarf von 450 Milliarden EUR über die nächsten 10 Jahre identifizierte.

Die Vize-Fraktionschefin der Grünen stellte die Idee ihrer Partei vor, die Schuldenbremse so zu erweitern und zu ergänzen, dass man Investitionen kreditär finanzieren kann. Aktuell seien Experten dabei, die verfassungsrechtlichen Hürden einer Änderung der Schuldenbremse zu prüfen. Eine Möglichkeit, die Schuldenbremse ohne eine Verfassungsänderung auszuweiten, wäre durch die „goldene Regel“. Dabei würde durch einen großvolumigen überjährigen Investitionsfonds oder auch durch Fonds an Kommunen der finanziellen Handlungsspielraum erweitert. Denn: unter den gegebenen Voraussetzungen der Schuldenbremse weise der Bundeshaushalt milliardenschwere Löcher auf. Daher wolle man pragmatische und regelbasierte Lösungen finden. Dabei sei es allerdings auch wichtig, die europäischen Regeln zu betrachten und die hohe Reputation Deutschlands an den Finanzmärkten zu erhalten.

Philippa Sigl-Glöckner warb für die Idee, die Vollbeschäftigung anstelle der Investitionsregel zum fiskalpolitischen Ziel zu machen.  Den Vorschlag der goldenen Regel sehe sie dagegen kritisch, da diese auf der aktuellen Definition für Investitionen basiere und fragwürdig sei, ob die aktuellen Ausgabenkategorien zukünftigen Wohlstand für alle förderten. Vielmehr erfolge der Vermögensaufbau (Rentenversicherung, Sozialversicherung) über arbeitende Menschen. Daher solle die Fiskalpolitik auf das Ziel der Vollbeschäftigung ausgerichtet werden. Dies hätte außerdem den Vorteil, dass man eine Überhitzung der Wirtschaft in bestimmten Bereichen rechtzeitig erkennen könne – anders als bei einer Investitionsregel.

In ihrem Wahlprogramm fordern die Grünen, die Schuldenbremse um eine Regel zugunsten öffentlicher Investitionen zu ergänzen. Bei konsumtiven Ausgaben sollen die aktuellen Regeln beibehalten werden, während eine Kreditaufnahme für Investitionen, die neues öffentliches Vermögen schaffen, in Höhe der Netto-Investitionen erlaubt werden soll. Aufgrund des Niedrigzinsniveaus und der hohen Rendite öffentlicher Investitionen könne so die Schuldenbremse zeitgemäß gestaltet werden, ohne eines Verlusts der Tragfähigkeit der zukünftigen Zinslast. Zur Begründung, wieso eine Reform der Schuldenbremse nötig sei, heißt es seitens der Grünen: „Deutschland muss nicht sparen, sondern investieren. Die Bedingungen sind ideal […] Wenn Deutschland ein gutes Land bleiben will, muss es sich verändern. Es muss künftig ökologischer wirtschaften und seinen Wohlstand gerechter verteilen. Dafür sind große Investitionen erforderlich.“

Dieser Argumentation folgen jedoch nicht alle Parteien. So fordern CDU und CSU in ihrem Wahlprogramm eine schnellstmögliche Rückkehr zur Schuldenbremse ohne „Grundgesetzänderungen zur Aufweichung“. Stattdessen solle man schnellstmöglich zu einem ausgeglichenen Haushalt zurückkehren, um fiskalische Flexibilität und Funktionsfähigkeit zu erhalten. Mehr Spielraum könne stattdessen durch nachhaltiges Wachstum entstehen. Einzelne Parteimitglieder hatten allerdings in jüngster Vergangenheit gefordert, Klimainvestitionen nicht länger unter die Schuldenbremse fallen zu lassen. Auch die FDP fordert eine zügige Rückkehr zur Schuldenbremse und Senkung der Schuldenstandsquote Deutschlands gemäß den Maastricht-Kriterien unter die 60-Prozent-Marke. Nur so könne Deutschland handlungsfähig bleiben und ausreichend finanzpolitischer Spielraum sichergestellt werden. Konträr dazu positioniert sich die Linke mit ihrer Forderung nach einer vollständigen Abschaffung der Schuldenbremse. Im Wahlprogramm heißt es dazu: „Wir halten […] die Schuldenbremse für volkswirtschaftlich schädlich und wollen sie abschaffen.“ Weniger eindeutig ist das Wahlprogramm der SPD – die Schuldenbremse wird hier nicht explizit erwähnt. In der Vergangenheit hat die Partei sich allerdings zur Schuldenbremse bekannt, so sagte jüngst Olaf Scholz: „Ab 2023 soll die Schuldenbremse wieder eingehalten werden. Wir werden aus den Schulden herauswachsen genau wie nach der Finanzkrise“.

Die politische Debatte wurde zuletzt durch eine Studie des IW Köln angefacht, die nahelegt, dass die Wahlversprechen der Parteien mit einer maximal ausgereizten Schuldenbremse nicht finanzierbar seien.

Und die ökonomische Debatte? Ist die Schuldenbremse wichtiger Bestandteil, um finanzpolitischen Spielraum sicherzustellen? Oder braucht es vielmehr Reformen, um den deutschen Investitionsstau abzubauen und finanzpolitische Herausforderungen zu meistern? Fahrt gewann die Debatte um die Schuldenbremse zuletzt vor allem durch die Corona-Krise und die dadurch bedingt stark steigende öffentliche Verschuldung. Kontrovers diskutiert wird die im Artikel 115 des Grundgesetzes verankerte Schuldenbremse jedoch bereits seit ihrer Einführung im Jahr 2009.

Über Jahrzehnte war die deutsche Fiskalpolitik von der Idee geprägt, dass die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen an der Schuldenquote zu messen sei; die Schuldenquote wiederum sei am besten über das jährliche Haushaltsdefizit zu kontrollieren. Mit der Einführung der Schuldenbremse fand dieser Ansatz 2009 Eingang in die deutsche Verfassung. Verfechter der Schuldenbremse argumentieren dabei vor allem, dass sie aufgrund der hohen impliziten Schulden in den sozialen Sicherungssystemen und der Belastung der Staatsfinanzen durch den demografischen Wandel ein wichtiges Instrument sei, um solide Haushaltsfinanzen sicherzustellen. Zudem habe Deutschland innerhalb Europas eine wichtige Vorbildfunktion. Eine Abschaffung der Schuldenbremse könne ein fataler Anreiz für andere Staaten sein, sich noch stärker zu verschulden.

Neuere Forschung zum Thema der Schuldenbremse widerspricht dieser Auffassung. So sei die Zielmarke, dass das Verhältnis der Schulden zum Bruttoinlandsprodukt 60% nicht überschreiten solle, nicht ökonomisch, sondern historisch begründet (in den frühen Neunzigerjahren war dies das Niveau der durchschnittlichen Schuldenquote in der Europäischen Gemeinschaft). Damals überschritt die Rendite zehnjähriger Bundesanleihen die 9%-Marke. Heute liegt sie dagegen bei rund -0,2%. So ziele das Schuldenkorsett an den Herausforderungen der heutigen Zeit vorbei – insbesondere der Dekarbonisierung und des demographischen Wandels. Die Schuldenbremse führe zu einem überzogenen Rückgang der Staatsschulden und schaffe Anreize, wichtige öffentliche Investitionen in jene und andere Bereiche zu vernachlässigen.

Um die Infrastruktur grundlegend zu modernisieren, schätze das DIW in Deutschland zuletzt einen zusätzlichen jährlichen Investitionsbedarf von 30 bis 150 Milliarden Euro. Zudem sei das maximal zulässige Defizit für den Bundeshaushalt in Höhe von 0,35 Prozent des BIP im Fall großer wirtschaftlicher Einbrüche zu gering. Da die Zinsen langanhaltend niedrig seien, könne man sich deutlich mehr Staatsverschuldung leisten. Da die Tragfähigkeit der Schulden eines Landes relativ zur Wirtschaftskraft gemessen wird, erlaube dies Deutschland, günstig Kredite aufzunehmen. Deswegen müsse die Schuldenbremse so modifiziert werden, dass sie dringend benötigte öffentliche Investitionen erlaubt.

Dem widersprechen Studien des ifo, wonach nicht erkennbar sei, dass die Schuldenbremse negativ auf öffentliche Investitionen wirke. Diese seien vor allem in den Jahren 2000 bis 2008 niedrig gewesen – vor der Einführung der Schuldenbremse. Seit 2014, dem ersten Jahr der schwarzen Null im Bundeshaushalt, seien sie dagegen doppelt so schnell gestiegen wie das BIP.

Eine vom Forum New Economy in Auftrag gegebene Studie beim Dezernat Zukunft versuchte zuletzt, Reformvorschläge für eine zeitgemäße Schuldenbremse zu erarbeiten. Darin wird der Fokus vor allem auf eine nachhaltige Vollauslastung der Wirtschaft als sinnvolles Ziel für Fiskalpolitik gelegt.