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Globalisierung

Nach drei Jahrzehnten eher schlecht als recht gemanagter Globalisierung gibt es dringenden Bedarf die negativen Nebeneffekten auf viele Menschen zu beheben – und besser zu definieren, welche Herausforderungen künftig auf lokaler oder regionaler und welche über Grenzen hinweg angegangen werden sollten.

Die Herausforderung

Die lange Nachkriegswelle der Globalisierung ist zum Stillstand gekommen, und der Weltwirtschaft droht nun der Zerfall.

Nach Jahrzehnten einer immer stärkeren Integration ist die marktwirtschaftliche Globalisierung in eine schwere Krise geraten. Die Handelsintegration ist zum Stillstand gekommen und das Wachstum des Welthandels hat sich verlangsamt. Der Transnationalismus befindet sich in einer tiefen Glaubwürdigkeitskrise, die sich am deutlichsten in der großen Zahl von Menschen zeigt, die sich als Verlierer eines Prozesses sehen, auf den sie scheinbar keinen Einfluss haben. Ihre Stimmen haben gelegentlich zu populistischen Führern geführt, die nun die Regeln der Globalisierung in Frage stellen. Diese wachsenden Handelsspannungen haben das exportabhängige Deutschland mehr als die meisten anderen Länder getroffen. Infolge der Handelskonflikte und der Unsicherheit im Zusammenhang mit dem Brexit geriet die deutsche Industrie 2018 in eine Rezession.

Die ersten Anzeichen dieser Krise der Globalisierung traten nach der globalen Finanzkrise 2008 auf, als eine erhebliche Umkehrung der Kapitalströme das gesamte Finanzsystem der Welt an den Rand des Zusammenbruchs brachte.

Seitdem wächst der Welthandel mit einer geringeren Rate als vor der Krise. Wie eine Gruppe von Forschern um den deutschen Wirtschaftswissenschaftler Moritz Schularick, einen der akademischen Partner dieses Forums New Economy, gezeigt hat (Funke et al., 2016), folgen auf Finanzkrisen in der Regel auch der Aufstieg rechter Parteien und Populisten, wie es in jüngster Zeit beim Brexit und der Wahl von Donald Trump der Fall war.

Der erste große politische Zusammenstoß fand am 23. Juni 2016 statt, als die Bürger des Vereinigten Königreichs mit knapper Mehrheit für den Austritt aus der Europäischen Union stimmten. Dies war ein Schock für das europäische Projekt, das jahrzehntelang als Erfolgsgeschichte der Integration gepriesen worden war. Gleichzeitig brachten die Proteste das umfassende Wirtschafts- und Handelsabkommen zwischen Kanada und der EU (CETA) fast zum Stillstand und verhinderten die Ratifizierung der Transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) mit den Vereinigten Staaten. Am 8. November wurde Donald Trump in das Weiße Haus gewählt.

All dies könnte als Wendepunkt in der Welle der Globalisierung nach dem Zweiten Weltkrieg erscheinen. Seit der Konferenz von Bretton Woods im Jahr 1944 und der Unterzeichnung des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) im Jahr 1947 hatten sich die Vereinigten Staaten für den Freihandel eingesetzt und die Liberalisierung des Handels in der ganzen Welt gefördert. Dieser Wendepunkt hat auch eine Phase der beschleunigten Globalisierung unterbrochen, die seit den frühen 1980er Jahren stattgefunden hatte.

Im Jahr 2018 verhängten die USA Einfuhrzölle auf Solarpaneele, Aluminium, Stahl und Waschmaschinen aus den meisten Ländern, einschließlich ihrer engsten Verbündeten. Darüber hinaus hat die Trump-Regierung einen groß angelegten Handelskrieg gegen China begonnen. Einige Kommentatoren haben die aktuelle Krise als Hegemoniekrise bezeichnet, die an die Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre erinnert, als es den USA nicht gelang, die Führung zu übernehmen und die Weltwirtschaft zu stabilisieren (Kindleberger, 1986; Tooze, 2015; Tooze, 2018).

Die Befürchtungen haben sich verstärkt, dass die Welt wie in den 1930er Jahren auseinanderbrechen könnte, als der Protektionismus das Welthandelsvolumen um 30 % einbrechen ließ (Stephen, 2019; Adam, 2019). Die eskalierenden Handelsspannungen haben insbesondere die Aussichten für die Weltwirtschaft eingetrübt. Nach Ansicht des Internationalen Währungsfonds (2018) könnte die „Verschärfung der Handelsspannungen und die damit verbundene Zunahme der politischen Unsicherheit (…) die globalen Lieferketten stören, […] die globale Produktivität senken und Haushalte mit niedrigem Einkommen unverhältnismäßig stark [schädigen].“ Deutschland mit seiner Exportabhängigkeit ist besonders anfällig für diesen Trend zur Deglobalisierung, da seine Industrie schneller als in anderen Ländern schrumpft.

Diese Krise ist umso gefährlicher, als sie zu einem großen Teil auf die negativen Begleiterscheinungen der seit einigen Jahrzehnten vorherrschenden marktwirtschaftlichen Globalisierung zurückzuführen ist. Empirische Studien haben auf einen engen Zusammenhang zwischen der Kehrseite der Globalisierung und dem anschließenden Erstarken populistischer Kräfte hingewiesen, die behaupten, „ihr Volk nicht länger dem falschen Lied des Globalismus ausliefern zu wollen“ (New York Times, 2016). In einer berühmten Studie haben der MIT-Ökonom David Autor und seine Kollegen argumentiert, dass die chinesische Konkurrenz und die Deindustrialisierung des Industriegürtels zum Sieg von Donald Trump bei den Präsidentschaftswahlen 2016 beigetragen haben (Autor et al., 2016).

Dieser Zusammenhang scheint selbst für ein Land wie Deutschland zu gelten, das mit seinem riesigen Exportüberschuss zu den größten Profiteuren der Globalisierung gehören soll. Laut einer repräsentativen Forsa-Umfrage für das Forum Neue Wirtschaft im Oktober 2019 gibt nur eine knappe Mehrheit der Deutschen an, dass die Globalisierung für sie mehr Vor- als Nachteile gebracht hat.

Ein weiteres Zeichen für eine tiefe Vertrauenskrise ist, dass weniger als 30 Prozent den Wunsch äußern, dass der Prozess der wirtschaftlichen und finanziellen Globalisierung weiter intensiviert werden sollte.

Jüngste Forschungen eines Teams von Ökonomen um Robert Gold vom Kieler Institut für Weltwirtschaft haben gezeigt, dass wirtschaftliche Notlagen in Regionen, die besonders von der Importkonkurrenz betroffen waren, die Unterstützung für nativistische und extremistische Politiker erhöht haben (Dippel et al., 2019). Ergänzende Ergebnisse hat der Düsseldorfer Wirtschaftswissenschaftler Jens Südekum, ein weiterer Partner des Forum New Economy, ermittelt. Demnach gibt es Belege dafür, dass die Importkonkurrenz aus China und Osteuropa in den betroffenen Regionen zu schweren Arbeitsmarktproblemen geführt hat (Dauthet al, 2014). Kombiniert mit den Befunden der DIW-Ökonomen um Marcel Fratzscher, die zeigten, dass notleidende Regionen häufiger die rechtspopulistische Partei AFD wählten, deutet dies auf einen strukturellen Zusammenhang zwischen Globalisierung und Populismus auch in Deutschland hin (Franz et al., 2019).

Wie Robert Gold und sein Kollege Thiemo Fetzer in einem neuen Papier im Auftrag des Forum New Economy dargestellt haben, gilt diese Diagnose im Allgemeinen auch für andere europäische Länder.

Was schiefgelaufen ist

Die Liberalisierung des internationalen Handels wird alle Boote heben, da die Verlierer der Globalisierung leicht kompensiert werden können.

Es gibt vielleicht kein Argument, über das sich Ökonomen eher einig sind, als dass der Freihandel im Allgemeinen den gesamtwirtschaftlichen Wohlstand erhöht (New York Times, 2015; Alston et al., 1990). Diese unausgewogene Sichtweise ist jedoch in den letzten Jahrzehnten auf die Spitze getrieben worden, insbesondere seit den frühen 1980er Jahren durch die zunehmende Vorherrschaft des Paradigmas, dass der Markt allein sich selbst regulieren sollte. Auch wenn die alten Handelsmodelle in der Tradition von David Ricardo, Eli Heckscher und Bertil Ohlin nie bestritten, dass es bei der Liberalisierung des internationalen Handels Gewinner und Verlierer gibt, wurde argumentiert, dass die Vorteile die Kosten überwiegen würden. Doch wie genau die Gewinner die Verlierer entschädigen würden, war für die meisten Ökonomen nur ein nachträglicher Gedanke. In Wirklichkeit gab es kaum einen Ausgleich. Auch das Argument, dass es anderswo im Lande Gewinner gab, half den Zurückgebliebenen nicht weiter.

Während die Ära der Handelsliberalisierung mit dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) nach dem Zweiten Weltkrieg begann, kam es nach 1980 zu einer auffälligen Beschleunigung der wirtschaftlichen und finanziellen Globalisierung. Bereits ab 1947 wurden die durchschnittlichen Zollsätze von 15 % auf 10 % in den 1980er Jahren und auf etwa 5 % im Jahr 2010 gesenkt, wie Sebastian Dullien in einem grundlegenden Forschungspapier feststellt (Dullien, 2018). Ab den 1970er Jahren drängten die Länder zunehmend auf die Liberalisierung nichttarifärer Handelshemmnisse wie Vorschriften und technische Standards und gingen dabei in einigen Fällen sogar über die von der Welthandelsorganisation (WTO) festgelegten Regeln hinaus. Eine neue Ära begann in den 1990er und frühen 2000er Jahren, als die Integration vieler ehemals kommunistischer Länder in die WTO für viele westliche Länder einen Schock bedeutete, und noch mehr die Integration der Volksrepublik China mit ihren zahlreichen und billigen Arbeitskräften.

Während die Vorteile des zunehmenden Welthandels für die Verbraucher in Form von neuen Warensorten und niedrigeren Preisen sichtbar wurden, wurde deutlich, dass viele Beschäftigte in den früheren Fertigungsindustrien ihre Arbeitsplätze in neue Länder verlagert sahen.

Der Ausgleichsmechanismus, dem die Wirtschaftswissenschaftler bis dahin wenig Beachtung geschenkt hatten, war entweder nicht vorhanden oder unwirksam. In den USA wurde der berühmte Industriegürtel zwischen New York und Indiana, einst das wirtschaftliche Kraftzentrum, in den 1980er Jahren als „Rust Belt“ bekannt. In jüngster Zeit hat sich der Name erneut geändert, und die Region ist als „Opioid-Gürtel“ bekannt geworden, da die drogenbedingte Sterblichkeitsrate dort in den letzten zehn Jahren stark angestiegen ist (Washington Post, 2019). Jüngste Untersuchungen haben die Wahl von Donald Trump im Jahr 2016 mit der Opioidkrise in Verbindung gebracht, die in den Bezirken, die am stärksten von der Deindustrialisierung betroffen waren, am schwersten war (Monnat, 2016; Monnat und Brown, 2017).

Mit seinem riesigen Angebot an Arbeitskräften hat das Aufkommen Chinas die globalen Handelsmuster verändert. Dennoch könnte sich der China-Schock besonders stark auf die USA ausgewirkt haben. In Deutschland, dessen Handel mit China relativ ausgeglichen ist und das insgesamt einen Leistungsbilanzüberschuss aufweist, wurden die Verluste in einigen Sektoren möglicherweise in größerem Umfang durch größere Gewinne in anderen Sektoren ausgeglichen. Andererseits scheinen die Verwerfungen auf dem Arbeitsmarkt auch durch den Aufstieg neuer Billigkonkurrenten in Osteuropa verursacht worden zu sein. Wie Jens Südekum und seine internationalen Kollegen berichtet haben, scheinen diese Verwerfungen auch in Regionen mit bedeutenden, mit Importen konkurrierenden Branchen (wie in den USA) aufgetreten zu sein, während Regionen, die auf mit Exporten konkurrierende Branchen spezialisiert sind, erhebliche Beschäftigungsgewinne verzeichneten (Dauth et al., 2014).

Doch auch wenn die Gesamtbeschäftigung von den vergangenen Jahrzehnten der Handelsintegration profitiert haben könnte, hat die Regionalität der Schocks offenbar die Unterstützung für rechtsextreme Parteien in Deutschland erhöht (Dippel et al., 2019).

Für die Europawahl 2019 fand eine Studie der DIW-Ökonomen Christian Franz, Marcel Fratzscher und Alexander S. Kritikos (2019) heraus, dass der Stimmenanteil der rechtspopulistischen Partei AFD in Regionen besonders hoch war, die eine hohe Verwundbarkeit in Bezug auf Globalisierung und Digitalisierung aufweisen.

Die enormen Auswirkungen der letzten drei Jahrzehnte der Hyperglobalisierung lassen sich am besten analysieren, wenn man sich ansieht, wie sich die einzelnen Teile der globalen Einkommensverteilung zwischen 1988 und 2008 entwickelt haben. Die größten Gewinner sind die aufstrebende globale Mittelschicht, insbesondere in China und Indien, und das oberste Prozent in den reichen westlichen Ländern. Während die Realeinkommen dieser beiden Gruppen gestiegen sind, scheint der eindeutige Verlierer der Globalisierung die ehemalige (untere und) Mittelschicht in weiten Teilen Europas und der USA gewesen zu sein. Obwohl die genauen Zahlen noch immer Gegenstand von Analysen und Debatten sind, deuten neuere Untersuchungen darauf hin, dass die sehr Reichen alle anderen Gruppen bei weitem übertroffen haben, wobei die Realeinkommen des obersten einen Prozent weltweit doppelt so schnell gestiegen sind wie die der unteren 50 Prozent (Lakner und Milanovic, 2013; Alvadero et al., 2018).

New Economy in Progress

Die Globalisierung erzeugt Unzufriedenheit, und die Politik muss die Kosten und den Ausgleich ernster nehmen.

Der Harvard-Ökonom Dani Rodrik war einer der ersten und bekanntesten Ökonomen, der davor gewarnt hat, dass die Globalisierung durchaus negative Auswirkungen haben kann. Schon früh wies Rodrik auf die Verlierer und die schrumpfenden Gewinne der Handelsliberalisierung hin, wenn die Länder einen bestimmten Integrationsgrad erreicht haben (Rodrik, 1998). Heute zeichnet sich unter kritischen Ökonomen ein Konsens darüber ab, dass eine immer stärkere Liberalisierung des Handels nicht zum Selbstzweck werden darf. Selbst die ehemals sehr orthodoxe OECD hat kürzlich einen ganzen Bericht zum Thema „making trade work for all“ veröffentlicht (OECD, 2017).

In der Praxis hat sich der Abbau und die Harmonisierung von Handelsschranken in vielen Regionen der Welt auch nachteilig auf die Beschäftigung und die Löhne ausgewirkt. Während theoretisch die Gewinner die Verlierer für ihre Verluste hätten entschädigen können, ist dies in der Praxis nie geschehen.

Neue Forschungsarbeiten versuchen, die Auswirkungen der Globalisierung besser zu verstehen und bewerten geeignete politische Instrumente zur Bewältigung der negativen Auswirkungen der Handelsliberalisierung. Obwohl es schwer vorstellbar ist, dass es noch einmal einen so schweren Schock wie die Integration Chinas in die Weltwirtschaft geben könnte, scheint es noch viel für die Zukunft zu lernen. Die zunehmende Beschäftigung von Robotern und künstlicher Intelligenz beispielsweise könnte in Bezug auf ihre disruptiven Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte durchaus vergleichbar sein.

Zu den derzeit diskutierten politischen Empfehlungen zur besseren Bewältigung der Globalisierung gehören die folgenden:

  • Arbeitsmarkt- und Verteilungspolitik: Internationale Organisationen wie die OECD (2017), der IWF, die Weltbank und die WTO (2017) haben aktivere arbeitsmarktpolitische Maßnahmen wie Ausbildungsprogramme und Unterstützung bei der Arbeitssuche sowie eine wirksamere Umverteilung durch Sozialversicherungs- und Einkommensstützungsprogramme gefordert. Einige Wissenschaftler wie Branko Milanovic sind noch weiter gegangen und haben eine breitere Umverteilung der Globalisierungsgewinne gefordert, zum Beispiel durch die Einführung einer Erbschaftssteuer (Milanovic, 2017).
  • Makroökonomische Politik: Für Arbeitnehmer, die durch die Globalisierung verdrängt werden, kann viel Leid gemildert werden, wenn diese Arbeitnehmer schnell eine neue Beschäftigung finden können. Da es für Arbeitnehmer in Zeiten des Wachstums einfacher ist, einen Arbeitsplatz zu finden, wurde vorgeschlagen, makroökonomische Maßnahmen zur Stabilisierung des Wirtschaftswachstums zu ergreifen (IWF, Weltbank und WTO, 2017).
  • Regionale Politiken: Regionen sind von einem Handelsschock unterschiedlich betroffen. Regionen, die eine hohe Konzentration von exportkonkurrierenden Industrien aufweisen, können profitieren, während Regionen, die einem starken Importwettbewerb ausgesetzt sind, durch die Liberalisierung des Handels verlieren können. Einige Autoren haben daher vorgeschlagen, dass regionale Politiken eingesetzt werden sollten, um Unternehmen in benachteiligten Gebieten zu fördern (IWF, Weltbank und WTO, 2017; Südekum, 2017).
  • „Seichte“ Handelsabkommen: Einige Autoren haben argumentiert, dass die Effizienzgewinne einer weiteren Handelsliberalisierung relativ gering sind, während die Verteilungseffekte relativ groß sind. Dani Rodrik (2016) hat argumentiert, dass politische Entscheidungsträger von „tiefen“ Handelsabkommen absehen sollten. Dies ist jedoch nach wie vor eine Randmeinung.
  • Erhöhung der grenzüberschreitenden Arbeitsmobilität: Einige Autoren haben dafür plädiert, mehr Arbeitnehmern die Migration aus armen in reiche Länder zu ermöglichen. Rodrik (2016) und Milanovic (2017) argumentieren, dass die Vorteile großer, aber kontrollierter Migrationsströme mit relativ geringen Verteilungskosten verbunden sind.
  • Industriepolitik in Entwicklungsländern: Andere Autoren haben die Notwendigkeit industriepolitischer Maßnahmen wie staatliche Unterstützung, Subventionen oder Protektionismus für ausgewählte Branchen in Entwicklungsländern betont (Chang, 2002).

Mit dieser Wissensbasis wird versucht, die Grundzüge der Paradigmen-Debatte für eine breitere Öffentlichkeit zusammenzufassen. Ziel ist es, die Wissensbasis kontinuierlich zu erweitern und zu verbessern, wenn immer deutlicher wird, worin ein neues Paradigma bestehen könnte.

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