Die weltweiten Treibhausgasemissionen steigen weiterhin rapide an, und das Zeitfenster, in dem der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf weniger als 2 Grad begrenzt werden kann, ist verschwindend klein.

Trotz des jüngsten politischen Aufschwungs von Kräften, die die Wissenschaft des ernsthaften Klimawandels in Frage stellen, besteht unter Klimawissenschaftlern in aller Welt ein nahezu universeller Konsens darüber, dass sich die Temperatur der Erde seit dem vorindustriellen Zeitalter erheblich erwärmt hat und dass menschliche Aktivitäten die Hauptursache dafür sind (Anderegg et al., 2010). Die Wissenschaftler sind sich einig, dass der vom Menschen verursachte Klimawandel in erster Linie auf den Ausstoß von Treibhausgasen, vor allem Kohlendioxid, zurückzuführen ist und dass weitere Emissionen weitreichende Auswirkungen auf unsere Umwelt haben werden.

Im Dezember 2015 unterzeichneten Vertreter aus 195 Ländern das Pariser Klimaabkommen. Die Unterzeichner verpflichteten sich, den Temperaturanstieg um nicht mehr als 1,5 Grad gegenüber dem derzeitigen Stand oder um nicht mehr als 2 Grad über dem vorindustriellen Niveau zu halten. In einem Bericht, der von den Vereinten Nationen nach dem Pariser Abkommen in Auftrag gegeben und 2019 veröffentlicht wurde, heißt es, dass der Klimawandel bereits dramatische Auswirkungen hat: Die globale Erwärmung tötet das Leben in den Ozeanen, vergrößert Wetterkapriolen und lässt die arktischen Eisschilde in Rekordgeschwindigkeit schmelzen. Der Bericht des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC, 2019) argumentiert, dass uns ein unkontrollierter Klimawandel bevorstehen könnte, wenn die derzeitigen Emissionstrends ungebremst bleiben. Wenn wir unsere Emissionen nicht reduzieren, so der Bericht, werden die Temperaturen weiter mit der derzeitigen Geschwindigkeit ansteigen.

Wenn dies zutrifft, werden die sozialen und wirtschaftlichen Folgen des Klimawandels dramatisch sein. Diese Auswirkungen werden in Form von Überschwemmungen an den Küsten und Süßwasserknappheit auftreten und mit ziemlicher Sicherheit zu Vertreibungen und Konflikten führen. Dies wiederum könnte zu mehr Migration innerhalb eines Landes und zwischen verschiedenen Ländern führen (Black et al., 2011).

In Afrika können zunehmende Dürren, Wüstenbildung, Bodendegradation, schwindende Wasservorräte und Entwaldung zu Spannungen und Konflikten führen. In der Tat könnte der Klimawandel zu einer großen Sicherheitsbedrohung für die Region werden (Brown et al., 2007).

Unter den Bürgern in Nordamerika und Europa scheint weitgehend Einigkeit darüber zu herrschen, dass die Bekämpfung der Klimakrise eine wirtschaftspolitische Umstrukturierung unserer Wirtschaftssysteme erfordert. Es ist jedoch klar geworden, dass diese Versuche selbst große gesellschaftliche und verteilungspolitische Herausforderungen mit sich bringen können. Die Bewegung der „Gelbwesten“ in Frankreich hat viele Klimaexperten aufgeschreckt und den politischen Entscheidungsträgern deutlich gemacht, dass die Verringerung der Emissionen durch eine Erhöhung der Kohlenstoffsteuern einen Ausgleich für bestimmte Gruppen innerhalb der Gesellschaft erfordern wird. Die Politik steht vor der großen Herausforderung, zu entscheiden, wie diese Kosten verteilt werden sollen. Eine ähnliche Debatte entstand als Reaktion auf das vom deutschen Parlament im Oktober 2019 verabschiedete Klimapaket. Da eine Bepreisung der Kohlendioxidemissionen aus der Autonutzung die Pendler besonders hart treffen würde, stimmte die Regierung zu, die bestehende Pendlerpauschale zu erhöhen. Dies birgt jedoch die Gefahr, dass die Wirksamkeit der Kohlenstoffbepreisung untergraben wird und Menschen mit höherem Einkommen unverhältnismäßig stark profitieren.

Insgesamt hängt die Unterstützung für Klimaschutzmaßnahmen entscheidend davon ab, dass höhere Kosten für die Emission von Kohlendioxid akzeptiert werden. Die Herausforderung wird darin bestehen, den Klimawandel zu bekämpfen, ohne den Wohlstand zu gefährden.

Die Kohlenstoffpreise in der EU waren viel zu niedrig, um Investitionen in kohlenstoffarme Technologien anzuregen, und die Bemühungen um die Schaffung eines globalen Kohlenstoffmarktes sind weitgehend gescheitert.

Im Jahr 1920 beschrieb der berühmte Wirtschaftswissenschaftler Arthur Pigou eine grundlegende wirtschaftliche Herausforderung, die heute im Hinblick auf unsere derzeitigen Emissionswerte aktueller denn je ist. Pigou stellte fest, dass „wenn enorme Mengen an Kohle in Hochgeschwindigkeitsschiffen eingesetzt werden, um die Zeit einer ohnehin schon kurzen Reise ein wenig zu verkürzen, [wir] die Zeit unserer Überfahrt nach New York um den Preis verkürzen, dass wir vielleicht einen unserer Nachkommen daran hindern, die Überfahrt überhaupt zu machen“. Auch wenn Pigou sich auf den tatsächlichen Kohlevorrat im Boden bezog, ist die Ähnlichkeit mit dem heutigen Problem der hohen Kohlendioxidemissionen frappierend. Es gibt nur eine bestimmte Menge an Kohlendioxid, die wir in die Atmosphäre emittieren können, ohne eine Klimakrise zu riskieren. In beiden Fällen stimmen die Interessen der einzelnen Marktteilnehmer nicht mit denen der gesamten Gesellschaft überein. Vor fast 100 Jahren wurden diese Marktversäumnisse als „externe Effekte“ bekannt.

Externe Effekte wie der Klimawandel rechtfertigten eindeutig eine Art von staatlicher Intervention. Doch während der Blütezeit des orthodoxen Wirtschaftsdenkens in den letzten Jahrzehnten vertraten die Ökonomen die Auffassung, dass die „effizienteste“ Politik darin bestünde, durch die Zuteilung und den Handel mit Emissionsrechten einen Kohlenstoffpreis zu erzielen. Die Idee, dass die Regierung einen Markt schaffen sollte, auf dem es keinen Kohlenstoffpreis gibt, basierte auf dem Beitrag des Nobelpreisträgers und Wirtschaftswissenschaftlers der Chicago School Ronald Coase (1960). Coase vertrat die Ansicht, dass [Steuern oder direkte staatliche Eingriffe] unangemessen sind, da sie zu Ergebnissen führen, die nicht unbedingt oder sogar normalerweise wünschenswert sind“. Stattdessen würde die Schaffung eines Marktes, der den Handel mit externen Effekten ermöglichen würde, das effizienteste Ergebnis liefern.

Diese Ideen wurden im Jahr 2005 in die Praxis umgesetzt, als die EU das erste Emissionshandelssystem (ETS) einführte. Neun Jahre später kam der Sachverständigenrat wie schon in den Jahren zuvor zu dem Urteil, dass es zwar ein globales System geben sollte, das EU-ETS aber „das bevorzugte und zweckmäßigste Instrument [zur Bekämpfung des Klimawandels] ist … [und dass] eine separate Förderung der erneuerbaren Energien die Kosten des Klimaschutzes erhöht und damit ineffizient ist (Sachverständigenrat, [S. 23] 2014)“.

In den letzten Jahren sind jedoch vermehrt kritische Stimmen laut geworden, die den Glauben an die Wirksamkeit des Emissionshandels in Frage stellen. Diese Stimmen wurden lauter, als der Preis für die Emission von Kohlendioxid unter das bei der Einführung des Marktes erwartete Niveau fiel, anstatt kontinuierlich in der Weise zu steigen, die für eine Verhaltensänderung erforderlich ist. Im Rahmen des EU-ETS, das nach wie vor der größte Markt für Kohlendioxidemissionen ist, blieb der Preis für Kohlenstoff zwischen 2013 und 2018 bei 5 € pro Tonne und damit viel zu niedrig, um Investitionen in kohlenstoffarme Technologien anzuregen. Erst in jüngster Zeit ist der Preis gestiegen und liegt derzeit bei rund 25 EUR pro Tonne. Führende Klimaexperten wie Ottmar Edenhofer sind jedoch der Meinung, dass dies immer noch zu niedrig ist und der Preis zwischen 35 und 50 Euro liegen und bis 2030 auf 130 Euro ansteigen sollte (Reuters, 2019).

Die Tatsache, dass die Kohlenstoffpreise trotz der zunehmenden Wahrscheinlichkeit einer Klimakrise viel zu niedrig sind, deutet darauf hin, dass die Marktteilnehmer nicht über die perfekte Voraussicht verfügen, die von orthodoxen Ökonomen angenommen wird. Tatsächlich gibt es, wie Edenhofer in einer Studie für das Forum New Economy argumentiert, zwei Hauptverzerrungen, die lange Zeit einen Preisanstieg verhindert haben (Knopf et al., 2018). Die erste betrifft die Vernachlässigung künftiger Preissteigerungen durch die Marktakteure. Wenn Emissionszertifikate im Überfluss vorhanden sind – wie es zu Beginn eines ETS der Fall war – führt die Kurzsichtigkeit der Marktteilnehmer zu relativ niedrigen Preisen (Kollenberg und Taschini, 2015). Der zweite Faktor betrifft die Unsicherheit über staatliche Vorschriften, die den Kohlenstoffpreis verzerren können. Feldstudien mit Händlern haben ergeben, dass ihre Handelsentscheidungen und damit auch der Kohlenstoffpreis sehr stark von ihren Erwartungen hinsichtlich künftiger politischer Entscheidungen in Bezug auf das Angebot an Emissionszertifikaten beeinflusst werden und weniger von dem aktuellen Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage nach Zertifikaten. Dies führt dazu, dass der Preis stark von politischen Spekulationen beeinflusst wird; wenn die Händler davon ausgehen, dass die politischen Entscheidungsträger in Zukunft zu viele Zertifikate ausstellen werden, werden die Preise zu niedrig bleiben (Salant, 2016).

Diese beiden Faktoren werden sich wahrscheinlich selbst verstärken. Wie Ottmar Edenhofer argumentiert hat, könnten Investoren die politische Durchführbarkeit drastischer Preiserhöhungen in der Zukunft in Frage stellen und auf eine Lockerung der Emissionsobergrenze spekulieren, um die Wettbewerbslast für bestimmte Sektoren zu verringern. Dies kann zu einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung führen, da zu niedrige Preise in der Gegenwart dazu führen, dass kohlenstoffintensive Industrien auf dem Markt verbleiben, was wiederum die Kosten der Anpassung in der Zukunft erhöht.

Das bedeutet, dass selbst bei steigenden ETS-Preisen Zweifel an der Wirksamkeit solcher Handelssysteme angebracht sind. Es besteht die Gefahr, dass die Marktwahrnehmung schnell umschlägt und ein sehr volatiler Markt entsteht, bei dem auf Phasen starken Preiswachstums Perioden starken Preisverfalls folgen. Dies ist das Gegenteil von dem, was nötig ist, um eine tragfähige Grundlage für die Planung und Berechnung von Investitionsstrategien zu schaffen, und gefährdet damit den langfristigen Übergang zu einem System mit geringen Kohlenstoffemissionen.

Darüber hinaus argumentieren heute viele Klima- und Nicht-Klimaökonomen, dass die Festsetzung eines Kohlenstoffpreises allein nicht ausreicht, um den Übergang zu einem emissionsarmen System zu erreichen. Ein Grund dafür ist, dass die Anhebung der Preise, z. B. für Benzin und Diesel für Autos, nur langsam das Verhalten der Menschen ändert, insbesondere das Verhalten der besser gestellten Menschen. Außerdem kann eine Erhöhung der Benzin- und Dieselpreise die Nachfrage nach z. B. Elektrofahrzeugen nicht steigern, solange das Netz der Ladestationen nur unzureichend ausgebaut ist. Letzteres wird sich ohne massive öffentliche Investitionen nicht ändern. Heute scheint selbst der sehr orthodoxe deutsche Sachverständigenrat der Ansicht zu sein, dass die Kohlenstoffbepreisung durch zusätzliche Maßnahmen wie öffentliche Infrastrukturinvestitionen begleitet werden sollte (Sachverständigenrat, [S. 7] 2019).

Zweifel an der Wirksamkeit steigender Kohlendioxidpreise werden auch durch die Schwierigkeit genährt, sozialverträgliche Wege zu finden, um dies umzusetzen. Schnell steigende Preise können zwar wirksam sein, aber sozialen Widerstand hervorrufen, während niedrige und nur langsam steigende Kohlendioxidpreise sehr lange brauchen werden, um eine nennenswerte Verringerung der Emissionen zu bewirken.

Aufgrund der Heterogenität der Länder innerhalb der EU in Bezug auf ihre Bereitschaft, für den Klimawandel zu zahlen, dürfte ein höherer Preis für Emissionszertifikate auf europäischer, geschweige denn auf globaler Ebene nur schwer zu erreichen sein. Bisher hat die EU versucht, dieses Problem durch Transfers an Regionen zu lösen, deren Energieinfrastruktur veraltet ist und die nicht bereit oder in der Lage sind, die wirtschaftliche Last einer schnelleren Emissionsreduzierung zu tragen. Neue Forschungsergebnisse deuten jedoch darauf hin, dass diese Transfers dennoch unzureichend sein könnten (Edenhofer et al., 2017).

Die Bepreisung von Kohlenstoff wird nicht von selbst zu einer kohlenstofffreien Wirtschaft führen: Sie erfordert groß angelegte öffentliche Maßnahmen und Investitionen, um die erforderlichen Märkte und Infrastrukturen zu schaffen.

Der jüngste Bericht des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC, 2019) deutet darauf hin, dass der derzeitige Kurs der Weltwirtschaft mit ihren hohen Kohlenstoffemissionen nicht mit den Zielen des Pariser Klimaabkommens vereinbar ist, einen Temperaturanstieg von 1,5 Grad oder mehr gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu verhindern. Wie die Autoren des Berichts feststellen, ist es daher vernünftig zu argumentieren, dass die derzeitige Form des marktbasierten Emissionshandels gescheitert ist. Das EU-ETS, das nach wie vor das größte Emissionshandelssystem der Welt ist, hat zu niedrige und zu unbeständige Kohlenstoffpreise hervorgebracht, um eine Umgestaltung der europäischen Wirtschaft zu erreichen.

Forscher und politische Entscheidungsträger haben daher Alternativen und Ergänzungen zu den bestehenden Emissionshandelssystemen vorgeschlagen. Einige der Optionen zur Bekämpfung von Markt- und Regulierungsmängeln werden im Folgenden beschrieben:

• Eine Preisuntergrenze: Jüngsten Forschungsergebnissen zufolge müssen die Emissionshandelssysteme durch eine Preisuntergrenze ergänzt werden (Edenhofer, 2017). Die Festsetzung eines Mindestpreises für Emissionszertifikate könnte den Marktverzerrungen aufgrund von Kurzsichtigkeit und regulatorischer Unsicherheit entgegenwirken, indem sie gleichzeitig die kurzfristigen Preise erhöht und eine Verpflichtung zur Einhaltung der langfristigen Emissionsobergrenze signalisiert. Auf diese Weise könnte ein Hockeystick-Szenario vermieden werden, bei dem die Preise anfangs langsam steigen, dann aber in der Zukunft immer schneller werden.
• Eine Kohlenstoffsteuer: Politische Entscheidungsträger und Wirtschaftsexperten haben in letzter Zeit ihre Diskussionen über die Möglichkeit einer Steuer auf Kohlenstoffemissionen intensiviert. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat vorgeschlagen, dass eine Kohlenstoffsteuer das bestehende EU-ETS ergänzen könnte und relativ einfach umzusetzen wäre (Sachverständigenrat, 2019).
• Investitionen in die Infrastruktur: Ein echter Preis für Kohlenstoff reicht möglicherweise nicht aus, um eine kohlenstofffreie Wirtschaft zu erreichen; es sind umfangreiche öffentliche Maßnahmen und Investitionen erforderlich, um die notwendige Infrastruktur zu schaffen. Um dies zu erreichen, muss die Klimapolitik in die allgemeinen Wirtschaftsstrategien der Regierungen integriert werden.
• Gerechter Übergang: Seit der Gelbwesten-Bewegung in Frankreich wird intensiv darüber diskutiert, wie eine Klimapolitik gestaltet werden kann, die auch dazu beiträgt, die anderen großen paradigmatischen Herausforderungen unserer Zeit zu bewältigen, wie etwa die wachsende Einkommenskluft zwischen Arm und Reich. Dies kann zum Beispiel zu Strategien führen, bei denen die unteren Einkommensgruppen überproportional für den Anstieg der Kohlenstoffpreise entschädigt werden.
• Die Herausforderung in einem breiteren Sinne definieren: Wie die Klimaökonomen Michael Jacobs und Laurie Laybourn-Langton in ihrer jüngsten Arbeit für das Forum New Economy darlegen, gibt es viel mehr zu schützen als nur das Klima. Ein umfassenderer Ansatz sollte auch die Risiken des Artensterbens, der Luftverschmutzung und anderer Umweltgefahren berücksichtigen.